高考舞弊引发对依法治考的思考
秦淮区司法局
戴乔木 苏琳
随着大学新生入学高峰的到来，一年一度的高考逐渐被人们淡忘，曾经炒得沸沸扬扬的高考舞弊问题，似乎也不再被人们关注，但作为一个法制工作者，它所引发的对依法治考的思考却刚刚开始。
古之舞弊寻根：
考场舞弊古来有之，而舞弊手段也是花样百出，令人叹为观止。现今考场上的各种舞弊手段如夹带小抄、找枪手（清朝称倩代）、“高考移民”（冒籍）、更改民族、换卷、考卷留暗记等等，古代就有，这也是老祖宗留给我们十分不光彩的文化遗产。
较为普遍的观点认为，科举制度始于隋炀帝大业年间，在唐朝得到一定发展，而定型、成熟于明清。清初顺治二年(公元一六四五年)，原苏、皖地区置为江南省，位于省城江宁(现南京秦淮区夫子庙)的贡院被赋名江南贡院。为适应考生增多的需要，江南贡院的规模逐渐扩大，鼎盛时期，用于考试的号房多达二万余间，可同时容纳二万多名考生参加考试，被称为中国古代最大科举考场。
仅清一代，经由江南贡院中举后考中状元的多至58名，占了全国状元总数的51.8%。同时，据清史记载，中国历史上几宗最大的、最惨烈的科场舞弊案，也都发生在科举制度最细密的清朝，分别为顺治十四年的丁酉科场案、康熙五十年的辛卯科场案和咸丰八年的戊午科场案。而登峰造极者，是咸丰八年戊午科场大案。主考官是皇帝钦点的军机大臣、文渊阁大学士、户部尚书柏俊，两位副主考是兵部尚书朱凤标和户部右侍郎程庭桂担任。柏俊受贿，为考生罗鸿绎换了卷子。其他官员也均受了贿。加之当年科场风气之坏已经难以想象，因此，咸丰帝大怒，下旨：不论牵涉到谁，一定要严惩不贷！咸丰九年二月二十三日，柏俊、浦安、罗鸿绎等被斩立决。
在南京出现过的最袖珍“舞弊”古书为8厘米×10厘米大小。2009年1月6日江苏省泰州市民陈先生将其珍藏多年的两册袖珍古书公布于世，其中一册“礼经”只有4.5厘米×5.5厘米大小，比南京出现过的最袖珍古书还小了一半。前者为《五经》中的《礼经》；后者为包括《大学》、《中庸》、《论语》、《孟子》在内的《四书》，字迹细如发丝的，可见当时舞弊手段高超，并形成规模
现行舞弊百态
近年我国各地各类考场爆出的舞弊事件之多，已不胜枚举：2000年湖南嘉禾一中高考舞弊案、广东电白县高考考场BP机联手舞弊案，2004年福建省高考共发生违纪舞弊案件58例，涉及考生59人；2004年河南濮阳县高考舞弊案11名官员、教师、学生和社会上的闲杂人员组成一个利益共同体，2005年安徽砀山高考集体手机舞弊案， 2005年贵州纳雍县高考舞弊案，也是一个有组织、有预谋的18人舞弊团伙所为。2006年全国高考违规考生大约超过3000人，2008年山东阳谷县农业局副局长等人组织学生赴甘肃天水集体冒名替考案，2009年吉林松原市大规模高考舞弊案，近年来各地高考舞弊现象有增无减。高考这一被称之为“公平的最后一条底线”正在被摧毁破坏。
近几年高考舞弊其突出特点可以归纳为五个方面：
一是舞弊形式多样化。从近年查处的高考舞弊案件看，舞弊形式越来越多样化，从传统的携带纸条、抄袭、替考等形式发展到考场内外相互勾结，盗窃试题，通过现代通信工具手机、无线耳机传送答案舞弊，舞弊形式花样繁多，令考务管理人员防不胜防。有的地方甚至还出现了有组织的舞弊中介，他们传授舞弊方法，提供舞弊工具，联络舞弊对象，窃取、出卖考试信息。
二是舞弊手段科技化。现在的舞弊手段已经发展到利用手机、电子词典、对讲机、针孔摄像机、无线耳机等高科技设备。还有的采用舞弊眼镜、舞弊笔、舞弊表、钱包接收器等进行舞弊，各种舞弊工具让人瞠目结舌。
三是舞弊人员团伙化。高考舞弊团伙化是近几年出现的新现象，已经由个体行为逐步演化为有计划、有组织、有预谋的团伙舞弊行为。
2004年福建省高考共发生违纪舞弊案件58例，涉及考生59人；2004年河南濮阳县高考舞弊案11名负有领导责任的领导干部受到党纪政纪的严肃处理；2005年贵州纳雍县高考舞弊案，也是一个有组织、有预谋的18人舞弊团伙所为。
四是舞弊范围扩大化。从参与舞弊的人数看，2006年全国高考违规考生大约超过3000人，可见舞弊人数之多。从参与舞弊的人员构成看，有教师，有在校大学生、研究生，还有社会其他人员。在一些高校，一些代考、替考的“枪手”竟在网上招揽“生意”，而且其“业务范围”不断扩大：英语等级考试、计算机等级考试、自学考试、成人高考、职称考试、职业资格考试，等等，更有甚者组建网站，开价收费。
五是舞弊目的金钱化。由于经济利益驱使，导致一些利欲熏心的人铤而走险，瞄准高考这块净土组织舞弊。2006年四川省资阳市高考舞弊案，预谋者通过收取舞弊设备费和试题答案费，雇“抢手”报考窃题，实施舞弊。
涉及法律问题
高考舞弊如此猖獗，让人们产生一种错觉，似乎高考舞弊只是道德问题，不涉及犯罪。其实考试舞弊是一种反社会行为，它不仅仅是道德问题，也是涉法问题，它对社会秩序具有严重的破坏性。首先，它破坏人们遵守社会规范的自觉性。社会生活中存在着大量的违法违规行为，如果对它们不予惩罚或惩罚不力，就会降低违法违规风险，就会对那些遵守社会规范的成员起到诱导和误导作用，降低人们遵守社会规范的自觉性。其次，它瓦解社会的凝聚力。一个社会的发展需要人们真诚团结和合作，如果在社会活动和交往中对出现的欺诈等行为惩处不力，就会降低人们之间的相互信赖程度，造成人与人之间的关系紧张和冲突，造成社会资源的消耗和社会的不稳定。
从近年来各地发生的多起高考舞弊案件看，有关舞弊人员可能涉及到以下一些罪名：一是故意泄露国家秘密罪。即负责保管试卷的有关国家工作人员、监考人员等涉嫌故意泄露高考的试题及答案。根据有关规定，全国统考的试题(包括副题)在启封并使用完毕前，按国家绝密级事项管理；答案及评分参考在考试结束前，按国家绝密级事项管理。二是非法获取国家秘密罪。即一些人员包括部分家长涉嫌通过不法渠道获取高考试题与答案，并在考场外组织、操纵舞弊过程。三是非法生产、销售间谍专用器材罪和非法使用窃听、窃照专用器材罪。如使用高科技手段舞弊时，利用窃听器、微型录音机、微型照相机、无线电发射、接收设备等进行舞弊。四是滥用职权罪、玩忽职守罪。这是指负责监管高考的国家机关工作人员，违反法律规定的权限和程序，滥用、超越职权或不履行、不正确履行其职责，造成高考试题泄露或者出现严重舞弊情形等严重后果的。五是招收学生徇私舞弊罪。指负责招生的国家机关工作人员在招收学生工作中徇私舞弊、情节严重的行为。六是受贿罪。指负责高考监管和招生的国家工作人员，利用职权为他人高考舞弊等提供便利，收受他人财物的。但是，因为刑法没有“舞弊罪”或者“协助舞弊罪”，所以上述可能涉及到的法律法规都需要斟酌舞弊的手段、情节和结果。有些细小的情节便是罪与非罪的界限。在这样的法律条件之下，只能用“可能涉嫌的犯罪”这样的词语来描述高考舞弊案。
古今处罚对比
从上面的论述，大家可以看到面对高考舞弊，我们现行的法律是多么的无耐。而在古代，面对科考舞弊之风，历代统治者制定了极为严格的考录制度，以期整治科场风气，选拔真正良才。清朝是科举舞弊最为猖獗的朝代，也是历朝对科举中的徇私舞弊行为惩戒最为严厉的朝代。清廷规定防弊和处罚的主要措施和制度有：
严禁夤(yin)缘舞弊
所谓夤缘，就是攀附东西向上爬。清朝科场规定，严禁士子攀附考官，串通舞弊。凡违禁者，行贿之考生及父兄，受贿之考官，一并治罪——处以极刑。为了防止考生利用师生关系打通关节，清朝严禁考官和士子称师生。一切读卷、阅卷、考试等，主考、同考考官要汇集一堂共同校阅、商定，“永绝党朋之根”。
回避制度
清朝对考官的亲属制定了严格的回避制度，规定入场的官员（包括内帘主考、同考官、内监试、内收掌、外帘知贡举、监临、提调、监试、外收掌、受卷、弥封、誊(teng)录、对读、供给各官等）必须对其子弟、同族、姻亲（包括妻兄弟姐妹夫、胞侄胞姑之夫和考官的孙女婿、儿女姻亲，甚至尚未成亲的姻亲都属于此列）等采取回避。“匿报查出，本官革职”。回避涉及面广令人难以想象。
严格的点名和搜检制度
科举考试的各级考试前（童试、院试、乡试、会试、殿试），考生入场时都必须经过点名识认和搜检程序。考生入场时搜检很严。要解发、袒衣、脱鞋袜、检考具，不准有片纸只字带入考场。清朝对考生的穿带、考试用具等有专门的规定。如服饰“帽用单层毡，大小袍褂俱用单层。皮衣去面，毡衣去里……袜用单毡，鞋用薄底，坐具用毡片。其马褥、厚褥概不许带入”。用具“卷袋不许装里，砚台不许过厚，笔管镂空……木碳止须长二寸……”；食物“糕饼、饽饽各要切开”。一旦查出舞弊行为，“凡应试举监、生儒及官吏等，但有怀挟文字、银两当场搜出者，枷号一个月，满日杖一百，革去职役”。
考生具保连坐制度
考生在考试前要填写包括姓名、籍贯、三代家世及自己的体貌特征。乡试以前都要五人连坐同保，派廪(lin)生具保。考生五人中有违者，五人连坐，廪保黜革治罪。
严厉的惩罚制度
科举制在清朝已经相当的完善，考试录取制度是历代最为严格的，但考试舞弊现象也极为猖獗。为此，清统治者曾以“重典”镇压。
顺治丁酉十四年（公元1657年）十月，顺天科场案。这年，李振邺、张我朴，国子监博士蔡元曦等14名考官，收受贿银3000两。由于托付人员过多，名额有限，考官反复推敲，遂制定土规则：凡嘱托者，官高者录取，但官高而党羽少的剔除；财产丰厚者录取，但财产丰厚却名声不大者则剔除。结果只中五人，舆论大哗。考生纷纷揭发科场舞弊，清世祖大怒，下令会审。结果王树德等８名考生，因“贿买官节，紊乱科场，大干法纪”，“俱应立斩，家产籍没，妻子父母兄弟俱流放三千里之外的尚阳堡”。考生孙伯龄等11人俱应立斩，家产籍没。张旻等6人“监后秋决”。此次科场案，考官、考生等“诛戮及遣戌者无数”。
丁酉顺天科场案后，全国各地的科场舞弊纷纷被揭露出来。许多主考、考生被逮捕，其中以丁酉江南科场案为最惨：南闱主考方猷、副主考钱开宗和房考叶楚槐等20人均被处以严刑。主、副考官被处死，家产没收，妻儿被没为奴虏，其余16人处以极刑，妻子家产没收入官，父母兄弟妻子被流放到今黑龙江省宁安县。中举考生方章钺等一大批舞弊的考生，被革去举人资格，杖责40大板，家产没收，家人流放边疆。
可以看到，在清朝，凡科举舞弊大案必有人头落地。与古时的酷刑相比，今天的惩罚似乎太无关痛痒了。
从媒体的报道来看，松原高考舞弊事件中，有人出售专门用于舞弊的器材，有人负责传送相应的答案，还有人串通“买场”，同时，该市的高考资格审查“形同虚设”，诸如高二学生批量参考、高考移民、虚假户口的情形大量出现。此外，记者上午到吉林省教育厅、省招生办和松原市公安局报案，中午记者的身份就被泄露……但到目前为止，有关方面立案侦查和刑事拘留的主要还是一些社会上的协助舞弊人员、出售舞弊器材的教师等，那些利用职权为他人提供虚假信息的招生负责人员、那些参与高考舞弊、玩忽职守造成如此大面积高考舞弊的相关负责人员等，一个都不见被立案侦查和刑事拘留。而无论如何，出现如此大面积的舞弊案，没有一些管理者、负责人员的放纵、渎职或者配合，是不可想像的。
再看前两年，出现大规模的高考舞弊事件后，相关负责人员为此承受刑罚的也是少之又少。河南汤阴高考舞弊案中，对负有责任的10名领导干部都是作行政处罚，没有一个进入刑事程序；而广东省电白县原教育局局长陈建明虽然因高考舞弊案被判处有期徒刑8年，但法院对其“暂予监外执行”，一天牢房也没有坐。引起广泛关注的永嘉高考舞弊案，虽然4名涉案人员非法获取国家秘密罪名成立，但考虑到犯罪情节轻、社会危害性小，故对4人免予刑事处罚。对于参与舞弊的考生、家长，则更没有任何处罚。
从上述对比，我们发现，在清代是以重典来维护科举的纯洁性和公正性的，当时的皇帝不惜以高官的人头来表达自己维护科场公正的决心。那么，作为现代社会，为何考试舞弊问题有愈演愈烈之势呢？我们必须看到法律缺位是考试舞弊频发的一个重要原因。到目前为止，我国关于考试的专门法律还是空白，法规建设也不完善，对舞弊人员的处理手段多停留在规章层面上，还没有强制性的法律规范。近年出现的高考舞弊案，虽然参与舞弊的当事人都受到了处罚，但由于缺乏法律依据，只能由教育行政部门按“违规”处理，处罚力度远远不够，当事人受处罚的成本大大低于舞弊收益的成本，这对企图舞弊者起不到震慑作用，舞弊频频发生是自然而然的事情。
依法治考的思考
遏制高考舞弊，可以从多方面着手，比如重新审视人才观，确立多层次、多维度的人才标准；拓宽人才选拔渠道，改变千军万马齐上独木桥的局面；在全社会建立诚信的道德观念等，但笔者认为， 在法制社会唯有法律才是确保考试公平的最重要的防线。制定针对性的法律，实现依法治考，才是解决问题的最有效手段。
我国现行法律中对考试舞弊究竟如何定性也没有明确规定，哪些考试舞弊是犯罪，哪些考试舞弊是违纪，考试舞弊到什么程度构成犯罪，《刑法》中没有“考试舞弊”的罪名，也没有相关的法律解释，只能将舞弊行为分解，构成哪条就按照哪条处罚。而行政法规，比如《国家教育考试违规处理办法》，明确指出“考试工作人员有下列舞弊行为之一的，应当停止其参加国家教育考试工作，由教育考试机构或者其所在单位视情节轻重分别给予相应的行政处分，并调离考试工作岗位；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。该法规还对舞弊中出现的提供假证、徇私舞弊、编造档案等行为进行详细的分类。但是，行政法规中涉及的“犯罪”，在刑法里却没有相对应的罪责。所谓的“构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”，在现实中就有了相当的困难。 在中国这个考试大国，考试已不是简单意义上的一般性社会活动，它已经直接关系到人的受教育权和发展权，关系到人的前途与命运。为了保障人的受教育权和发展权，保障考试的公平公正，考试需要立法。通过立法惩治考试舞弊是法制社会的必然选择。
笔者认为可以制定考试的基本法，通过考试基本法划分考试类别，确定考试性质，调整考试关系，规范考试行为，界定考试舞弊。依据考试基本法，可在《刑法》中增设相应条款，将考试舞弊纳入刑法的调整范围，加大考试舞弊的惩处力度。应该根据作案人员的不同，将犯罪主体分成对高考负有组织管理职责的考试组织人员、考生及其家长、社会上的“助考”人员。立法的原则应该是加大舞弊违法的成本，按一般的法学理论，当舞弊违法成本大于舞弊收益成本的5倍时，舞弊行为就会受到遏制或收敛。当舞弊违法成本大于舞弊收益成本10倍以上的时候，舞弊行为基本上可以得到抑制或杜绝。要对组织策划考试舞弊、窃取泄漏考试试题、替考代考舞弊行为、团伙舞弊首犯要犯、舞弊中介责任人、失职渎职公务人员予以严惩，对于舞弊后果严重、手段恶劣、损害巨大、影响极坏、严重破坏考试秩序的行为，依法追究刑事责任，加重惩罚。相信只有在法律的威慑下考试舞弊行为才会降低到最低限度。
同时，考试立法应充分调动群众的积极性，走群众立法与专家立法相结合的路子。广泛征集吸纳人民群众中对于考试立法的研究成果，根据考试立法的特殊性，转变传统的立法模式，鼓励社会各界研究拟订考试法草案作为制定考试法的参照和素材，这样既节省时间，又有广泛的社会基础，相信其实用性和可行性会令人满意。
在加快立法的同时，加大普法教育和宣传，营造成遵纪守法的考试氛围也是具有辅助作用的。承担普法工作主要职责的司法行政部门，应把这类普法内容作为青少年普法教育和德育教育的重点，从小学抓起，通过量变到质变的过程，让学生们在思想上对考试舞弊的违法、违纪性质形成正确的认识，树立“以真才实学为荣，以考试舞弊为耻”的学习观念，减少考试舞弊的内因。
总之，法治的作用是刚性的，依法治考的力量还应该来自比如诚信的自觉建立这种软性的东西。一个国家的强盛离不开法治，依法治考有助于社会和谐，是社会主义民主法制的组成部分，是社会发展的必然。制定考试法，使考试活动走向科学化、法制化、现代化的轨道是营造公平公正考试环境的根本保障，也是维护社会公平与公正的必要手段。
2009年8月
