南京市公共突发事件的隐患、原因及应对之策
秦淮区司法局 戴乔木
事件回放：
2000年12月13日南京盛岛事件：当时盛岛大酒店以经营为由，于12月11日将位于酒店西侧的正觉寺遇难同胞纪念碑移至酒店东侧，因时逢12月13日南京大屠杀纪念日前夕，被前来祭奠的南京市民发现，引发强烈不满。从12 月13日开始，陆续发生了群众冲砸酒店、持烛夜祭、学生上街游行等过激行为，事态不断扩大最终演变成涉及上千人，持续近一周，引起中央高度重视的南京盛岛事件。
这是南京近年来为数不多造成重大国内仍至国际影响的突发性公共危机事件，回顾盛岛事件，诱因很多：
1、名称、时间上的敏感。现在反观盛岛事件，可能并没有群众所怀疑的那些背景，但名称和时间上的“凑巧”与特定的敏感时期相联系，就成为了一种诱因。“盛岛大酒店”这一略带日本文化气息的名字，以及开业时间定在大屠杀纪念日前一天，让人很容易与亲日问题联系起来，怀疑是日本军国主义在幕后操纵。
2、移碑问题。这是盛岛事件的导火索，在南京这个饱受日军大屠杀蹂躏的特殊城市，擅自移动具有纪念意义的纪念碑，肯定会引发民众的反日情绪。
3、群众的积怨。如果说上面两个原因是外因，那这第三个原因则是内因。市场经济发展、城市改造引发众多民生问题的积累、群众对政府官员腐败问题的不满，使民众对政府、对社会的积怨就象填满了火药的炸药包，接上导火索，随时可能引爆。
以上只是该事件的诱因，但笔者认为，当时相关政府部门对突发事件管理能力的低下和在事件发生初期的管理缺位，诸如对事态麻木，反应迟钝，没有制定有效的应急预案，没有处置突发事件的统一指挥和队伍，忽视媒体引导，信息不公开等，是致使事态不断发展成为突发性公共危机事件的主要原因。这一事件带给我们的应该是对政府部门处置突发事件能力和公共危机管理体系建设中存在问题的反思。尤其在当今社会，整个世界正处于公共危机事件的多发期，南京虽然象盛岛事件这类影响公共安全的突发事件偶有发生，但存在的公共危机隐患同样不容忽视。
一、我市公共危机突发事件的隐患和原因分析
根据公共突发事件发生的过程、性质和机理，突发事件主要分为四类：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件。我市可能发生的公共突发性事件的种类也不外乎这四类，但具体的隐患及原因则由于我市的地理位置、产业发展、城市建设和社会发展的实际情况呈现其独有的特点。
1、自然灾害方面。主要隐患是洪涝灾害。其原因有三：一是地理位置。南京地处长江下游，且城内还有秦淮河这条内河，所承受洪涝灾害威胁不言而寓。二是防洪设施不过硬。虽然南京对防洪工作一直较为重视，但各沿江区县的防洪设施建设仍存在薄弱环节，长江多处泄洪通道不畅。三是市内的排水系统不完备。98年洪涝灾害期间，市区内涝情况严重。而在秦淮老城区，扇骨营、西街等处，每年夏季逢暴雨必淹，群众意见一直很大。
2、事故灾害方面。首先是环境污染事故隐患。据不完全统计，南京的污染源在5万家以上，其中工业污染源12000多家，农业污染源25000多家，生活污染源13000多家，放射污染源40家以上，它们是引发水、空气、食品等环境污染突发事件的重大隐患。其次是企业安全事故隐患。南京大型化工企业多，也曾发生过爆炸、火灾等安全事故，其它中、小型企业的安全生产也存在或多或少的问题，这些都有可能引发安全事故。
3、公共卫生事件方面。首先是食品安全隐患。2002年“9.14江宁毒鼠强事件”，就为我们敲响了警钟，此案共造成395人中毒，42人死亡。 其次是传染病疫情隐患。从2003年开始，“非典”、禽流感、手足口病、甲型H1N1流感，传染病疫情一直不断，南京虽没有发生大规模流行的情况，但防御任务责任重大。
4、社会安全事件方面。一是拆迁可能引发群体事件。拆迁引发的许多久拖不决的上访事件是引发群体性事件的重大隐患。最近宿迁发生拆迁引发的人身伤亡事故，南京前几年也出现过自焚事件，而且目前全市拆迁地块相当多，涉及人数众多，因拆迁引发的利益冲突不可避免，处置不当都可能引发突发事件。二是金融危机中企业经营矛盾、劳动争议可能引发的不稳定事件。受金融危机影响，发生生产经营困难的企业还在增多，由此引发的经营矛盾，劳资纠纷势必也会增加，应该引起政府的关注。三是政治敏感时期可能引发的不稳定事件。今年政治敏感时段较多，由此可能出现的突发事件也应预先估计到。四是其它不确定因素可能引发的不稳定事件。如2008年8月某超市促销引发踩踏事故造成4人重伤。2009年4月公交车故意撞人致死事件，都是一些不确定因素引起的突发事件，这种不确定的可能性也不能忽视。
二、我市公共危机突发事件管理体系的现状
经过多年努力，我市的公共突发事件危机管理体系建设具有了一定的基础。目前全市已经建立起了110、119、120、122等报警救助系统和水、电、气、防洪等应急救助系统。我市于2004年11月出台了《南京市突发公共卫生事件应急防治体系建设规划》，2006年1月出台了《南京市突发公共事件总体应急预案》。市属各部门，各区、县政府及下属部门也大都制定了应急工作预案，成立了应急工作领导小组，其中安全生产、防汛、卫生、公安、消防等部门还不定期开展了演练；在应急救援力量方面初步形成了以公安、消防、武警、卫生为主体及各职能部门为补充的应急救援队伍。在基础设施建设方面，建筑面积32090平方米南京市公共卫生应急指挥中心已于2006年正式启用，从硬件到软件都可称国内先进。但是，尽管我市的公共危机突发事件管理体系建设取得了一些成绩，但也存在不少问题亟待解决。
1、重视程度不够。
严格地说，政府的危机意识还有待加强，政府对公共突发事件危机管理体系建设缺乏长远、系统、全面的规划和组织；公共突发事件的管理及应对在政府的职能设置上没有形成综合协调的平台或日常的工作机制。一些部门对公共突发事件认识不足，对事件产生的后果存在侥幸心理，所制定的预案只限于一般性部署，缺乏科学论证和可操作性的防范性措施，没有研究应急性的对策机制；一些部门对于在公共突发事件中应当承担的职责模糊不清。政府对公众的危机教育欠缺，广大公众普遍缺乏危机意识。
2、管理体制不健全。
首先缺乏高效统一的公共突发事件危机管理综合指挥机构。我市在公共事件总体应急预案中明确了市政府应急办设在总值班室，各部门成立的各类公共突发事件危机管理机构大多为虚设的领导（协调）小组，下设办公室挂靠某个部门，很明显都是临时性、松散型的机构，虽然这种临时机构能够起到一定的作用，但是其缺点非常明显：①平时对公共突发事件的动态分析和预警缺位，无人对潜在危机作分析预警；②工作不具有延续性，经验不能有效保留；③需要处理政府各部门的合作，大量时间浪费在部门间的协调上；④由于事先没有专业人员研究政策和组织进行专家预警和预测，领导小组很难在短期内获取所需信息。在这种体制下的危机处理容易形成多中心、多环节，不利于统一指挥。
其次缺乏有效的部门协调机制。由于我市的公共突发事件危机管理体系建设基本是以部门为主，造成一些部门各自为战，“条条分隔”现象严重，设施、设备、信息不能共享，重复建设、资源浪费严重。如我市的紧急救助服务系统大致包括：以应急救助为主的公安系统110匪警、119火警、122交通报警和卫生系统120医疗急救，救助系统互不隶属，网络不能互联互通，资源不能共享，这种以部门为主，缺乏统一规划的公共突发事件危机管理体系建设不仅投资大且效率不高。
3、应急预案不完善。
现有的部门应急预案质量普遍不高。一方面公共突发事件应急预案是由政府各部门分头做的，缺乏统一的标准和综合管理，各部门所作的预案无法对接，造成预案无法落实。另一方面多数部门的预案，缺乏科学的论证和专家指导，造成很多预案制定出来过于粗线条，不具可操作性。
4、运行机制不健全。缺乏有效的危机预警机制。
一是缺乏危机预警信息的收集、分析和处理。我市各部门虽然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏全市统一的信息收集网络，无法实现信息共享，而且由于没有专门的机构对信息进行分析处理，没有转化为预报，无法发挥应有的作用。二是缺乏综合性的危机决策机制。不仅缺乏起核心作用的协调机构和辅助性的研究机构，而且缺乏辅助决策所需的专家库和危机事件案例库。三是缺乏有效的奖惩机制。由于缺乏有效的激励和惩罚机制，使得有些部门和单位选择“报喜不报忧”，或者是在事件发生后相互推诿责任。四是缺乏有效的经验积累机制。由于缺乏一个稳定的机构，每次事件处置就成立“救火式”的临时指挥部，事件处置完，指挥部也解散了，经验没有得到总结保存。五是缺乏良好的公共沟通机制。我市在以往发生公共突发事件时不太注意处理好与公共媒体的沟通，关键时候缺乏权威的、主流的声音，造成在公众对事件性质、程度等的猜疑。六是缺乏公共突发事件后处理机制。如如何治疗各种危机后遗症，抚平受害民众的心理创伤，尽快恢复其生理和心理健康；对原有工作机制和体制进行反思和检讨，发现问题，加以修正。七是缺乏具有第三方性质的独立调查制度。我市的每一次突发公共事件后，有的没有认真加以调查，有的只是在行政机关内的调查，没有形成一个独立于行政之外的独立调查制度，以确保调查的客观公正，真正查找出事件原因，避免类似事件发生。
5、救援力量不足。目前我市形成了以公安、消防、武警、卫生为主体及各职能部门为补充的应急救援队伍，这支队伍处置一般性的危机尚能应付，但是在处置特大规模危机时则显得力量不足；对于一些特殊种类的危机，缺乏处置事件所需的专业知识和技能，存在处置力量盲区；
6、社会动员能力不足。过去计划经济条件下我们主要依靠政治优势和组织保证，一呼百应，确保了危机状态下的社会动员，现阶段市场经济条件下，随着国有企业改制、基层组织建设也面临种种问题，进行社会动员的难度加大，政府对各类非政府组织、基层单位、私营组织和民众个人的动员能力明显下降，紧急状况下征用企业的车辆、物资时，民营企业往往以影响生产等理由拒绝。
三、我市公共突发事件危机管理体系的建设原则
借鉴国外城市公共突发事件危机管理体系建设的经验，结合我市实际，在建立我市公共突发事件危机管理的过程中应该坚持如下原则：
1、前后统筹，以一贯之。我市公共突发事件危机管理体系要前后统筹，以一贯之，即对任何全市新的公共突发事件的预案都要强调三个环节的紧密联系。第一，突发事件危机前的管理，对事件的分析预警和有关预案的准备紧密联系；第二，公共突发事件危机过程中的管理，有关紧急决策的作出、实施，人员物质的调度，公共关系及媒体管理等紧密联系；第三，公共突发事件危机后的管理，弥补损失，纠正混乱，恢复重建，调查问责，处理后遗，学习变革，组织调整等紧密联系。
2、加强规划，整合资源。我市的公共突发事件危机管理已经有了一定的基础，但是由于没有进行统一规划，各部门的进展参差不齐，标准不一，重复建设现象时有发生，因此，必须加强规划，整合现有资源，才能使我市的公共突发事件危机管理体系建设走上规范、有序的发展轨道。
3、循序渐进、分步实施。由于受经济发展水平和财力限制，根据外地经验，公共突发事件危机管理体系建设不可能一蹴而就，必须结合本地实际，有计划分步骤进行。
4、属地管理，分级负责。在市直部门科学指导下，合理确定市、县（区）、乡镇（街道办事处）在公共突发事件应对方面的职责分工，按照责权利相一致的原则，将责权利下放到位，实行属地化管理，分级负责，真正做到一级抓一级，层层抓落实。
5、排查隐患，预防为主。由于公共突发事件具有的突发性，所以抓好公共突发事件危机管理体系建设，其目的一方面是为了在事件发生时，能够从容应对，建少损失，另一方面通过运用现代科学技术对所收集的信息进行分析，排查隐患，将一些可能发生的事件消除在萌芽期，从而减少事件的发生或降低其危害。
四、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议
1、加强公共突发事件应对的机构建设，形成上下对应的组织结构体系。在市县（区）两级都应该设立常设的公共突发事件应对综合协调机构，要充分授权、明确职责、充实队伍、完善机构，同时应明确该机构和政府有关部门的职责，确保机构到位和科学分工；成立公共危机应对专家委员会，作为市政府在公共突发事件应对的“智囊团”，成员由各有关部门和行业精通各类公共突发事件处理的专业人员和高级管理人员组成，为全市公共突发事件应对提供科学的意见建议，参与预案的制定规划的制定、修订。
2、做好全市公共突发事件的预案设计。要整合现有的预案资源，对于需要进一步完善的要进行完善，对于结构残缺不全、可操作性不强的要重新制定，对于一些处于空白的领域，要抓紧时间组织力量制订预案。所有制定出的预案必须经过专家评审。
3、抓好公共突发事件的预警机制建设。“凡事预则立，不预则废”，良好的预警机制可以将危机防患于未然，解决在萌芽。预警机制包括两个方面的内容：一是建立覆盖全市的信息收集网络，及时收集掌握市内、国内及国外相关信息；二是建立信息分析处理系统，负责处理所收集的信息，并做出判断，提出预案和对策。
4、建设应急救援力量体系。在各专业应急救援力量的基础上，建设以专职应急救援力量为基础，以驻我市的预备役部队和现役部队为支援的救援队伍。同时，广泛发动群众，组成志愿者队伍，建设社区的自救互救队伍，形成具有广泛基础、较高专业素质、组织相对紧密的应急救援力量体系。
5、建立完备的物资保障体系。要结合我市实际，采用建设物资储备库与财政补贴企业储备相结合的方法，整合各类救灾物资储备设施，以应对我市公共突发事件主要隐患为重点，应对其他公共突发事件为补充，建立我市的应对公共突发事件物资储备保障体系，确保物资保障及时。
6、建立健全公共突发事件公共关系及新闻媒体沟通机制。提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任，要健全信息收集、发布渠道，建立严格的汇报制度；完善各级政府及其部门的新闻发言人制度，增强信息披露透明度，创造媒体公正介入的秩序；要尊重民众的知情权，及时发布主流信息，避免因信息闭塞导致局面失控和无谓的恐慌。
7、建立和完善突发公共事件的危机后管理机制。包括危机处理中的变危机为改进和提高工作的机遇问题；危机后的社会、经济组织、秩序、制度的恢复问题；危机后的独立调查、问责处理问题；危机后遗症处理问题，特别是受害人群的生理、心理健康恢复问题；危机后的学习提高、观念更新、改进政策、组织变革，完善各种制度、机构和措施问题等诸多内容。
三点建议：
1、各级领导必须充分重视。领导重视是搞好公共突发事件的危机管理体系建设的前提和保障，必须充分认识其必要性和紧迫性，把它作为贯彻党中央、国务院科学发展观，巩固我市改革发展的成果、维护全市稳定大局的大事来抓，将公共突发事件危机管理体系建设纳入到我市国民经济和社会发展总体规划，集中人力进行专题重点研究。
2、司法行政部门也应主动参与。公共突发事件危机管理涉及到政府众多职能部门，卫生、公安、消防、人防、市政、电力、电讯等是主要部门，但作为司法行政系统，所承担的社会矛盾纠纷排查化解、法律引导等工作也越来越成为公共突发事件预防工作的重要组成部分，因此，我们必须清醒地意识到我们所承担的职责，发挥职能作用，主动参与到公共突发事件危机管理工作中。
3、加强应急救援知识的宣传和普及。对市民进行应急救援知识的日常教育；开展“安全社区”创建活动；有针对性地开展应急救援演习等，增强市民的危机意识和应对危机的能力。
